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¿Sostenibilidad fiscal o regresividad social?

Miércoles 15 de junio de 2011

Por: Gustavo Gallón Giraldo en El Espectador

Nunca hay suficiente dinero para satisfacer todas las necesidades de una sociedad. Esa es una regla universal. El dilema entonces es a qué gasto se le da prelación. Al respecto, ha habido siempre dos orientaciones. Una es la de favorecer a quienes tienen recursos en bancos, industria y otras empresas porque así­ habrá más empleo y se generarán más productos para ser comprados por los consumidores y mantener activa la economí­a. La otra es la de garantizar a los pobres un mí­nimo de vida digna (alimentación, salud, vivienda, educación y trabajo, por ejemplo) y promover progreso a través de su desarrollo y su vinculación al ciclo económico.

La Constitución de 1991 convirtió la segunda ví­a en una obligación: reconoció los elementos de la vida digna como derechos fundamentales y no como simples aspiraciones. Ya antes lo habí­an hecho varios tratados internacionales de derechos humanos [1]. Pero la Constitución creó además un recurso accesible para la gente, la acción de tutela, que permite hacer valer derechos sociales. Así­, la opción de favorecer a los ricos quedó reducida a una posibilidad, eventualmente complementaria, pero subordinada a la obligación de garantizar los derechos de los pobres [2].

Se ha aprobado una reforma constitucional que permite pedirles a las altas corporaciones judiciales que modulen, modifiquen o difieran los efectos económicos de sus sentencias para evitar alteraciones serias de la "sostenibilidad fiscal" [3]. Dentro de los tres dí­as siguientes a la sentencia, el Gobierno o la Procuradurí­a pueden proponer un "incidente de impacto fiscal" [4]. La justificación es que la sostenibilidad fiscal, es decir, la limitación de los gastos del Estado a los recursos presupuestados, serí­a la condición "para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado social de derecho" [5]. Inicialmente se quiso elevar dicha "sostenibilidad fiscal" a la condición de derecho constitucional. El Congreso se resistió a ese intento y aceptó el concepto de sostenibilidad fiscal como un criterio para ser tenido en cuenta en las polí­ticas públicas, pero no como un derecho [6].

Limitar la eficacia de las decisiones de las altas Cortes en materia de derechos económicos, sociales y culturales oponiéndolas a la sostenibilidad fiscal es ingenioso y puede ser hasta perverso, porque da la apariencia no de una negación de derechos sino de una ponderación entre dos derechos constitucionales: el derecho de un individuo o de un grupo a su bienestar, y el derecho de toda la sociedad a tener unas finanzas sanas. Es un sofisma refinado.

Es de esperar que la Corte Constitucional y todas logren desentrañarlo y adviertan que eso puede ser una violación de la prohibición de regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales. A pesar de lo mucho que falta para asegurar en Colombia la efectiva realización de estos derechos, ya algunos se han reconocido como obligatorios, y en eso no puede haber retrocesos, pues serí­a contrario al bloque de constitucionalidad [7]. Más bien, si lo que se pretende es dejar a salvo las finanzas nacionales, que se proteja de mejor manera a los pobres [8], y menos a los empresarios o a los contratistas para evitar que malgasten en Dubai los anticipos que reciben del Estado.

Referencias / Fuentes

[1] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 26) y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, o "Protocolo de San Salvador".

[2] En términos del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, "corresponde a cada Estado Parte una obligación mí­nima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos. Así­, por ejemplo, un Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mí­nima, carecerí­a en gran medida de su razón de ser" (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No. 3, La í­ndole de las obligaciones estatales, doc. E/1991/23, 1990).

[3] Informe de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo N.° 019 de 2010 Senado - 016 de 2010 Cámara "por el cual se establece el criterio de sostenibilidad fiscal", 13 de junio de 2011, Gaceta del Congreso 421, martes 14 de julio de 2011, págs. 10 y 11.

[4] Art. 1, inc. 4 del Proyecto de Acto Legislativo aquí­ citado, que modifica el art. 334 de la Constitución Polí­tica.

[5] Art. 1, inc. 1 del Proyecto de Acto Legislativo aquí­ citado, que modifica el art. 334 de la Constitución Polí­tica.

[6] El tí­tulo del Proyecto de Acto Legislativo lo califica como "criterio" y el inc. 1 del art. 1 lo denomina "instrumento" ("Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho"). La propuesta original, formulada por un comité interinstitucional del Gobierno y del Banco de la República en julio de 2010, fue expresada en los siguientes términos: "Para que la aplicación de la regla cumpla con todos los propósitos para los cuales se diseña y adopta, se requiere que la sociedad se apropie de sus beneficios y reclame el derecho a unas finanzas públicas sanas que contribuyan a la estabilidad macroeconómica, de manera similar a como hoy en dí­a lo hace con respecto a una inflación baja y estable. Para lograr ese propósito se recomienda promover una reforma a la Constitución Polí­tica para que incluya un artí­culo que haga explí­cito el derecho de la sociedad a la estabilidad macroeconómica o, en otras palabras, que le dé a la estabilidad macroeconómica el carácter de derecho de los ciudadanos" (Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Regla Fiscal para Colombia, Bogotá, 7 de julio de 2010, párr. 11, pág. 73). Cabe advertir que si bien el establecimiento de una regla fiscal puede ser un propósito sano, lo discutible es la pretensión de convertirlo en derecho constitucional y en condicionante de la realización de derechos fundamentales.

[7] La prohibición de regresividad es un colorario obligado del principio de progresividad previsto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 2.1), en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26) y en el Protocolo de San Salvador (art. 1°). Al respecto se ha pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en diversas oportunidades, especialmente en su Observación General No. 3, La í­ndole de las obligaciones estatales, doc. E/1991/23, 1990, párr. 9, y también en su Observación General No. 19, Derecho a la seguridad social, doc. E/C.12/GC/19, 2007, párr. 64, entre varias otras. Véase Comisión Colombiana de Juristas, Informe sobre la prohibición de regresividad en derechos económicos, sociales y culturales en Colombia: fundamentación y casos (2002-2008), Bogotá, marzo de 2010, estudio elaborado por Felipe Galvis Castro.

[8] Comprometiéndose el Estado "hasta el máximo de los recursos de que disponga", según obliga el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artí­culo 2.1.

Acerca de Gustavo Gallón Giraldo, Fundador de la Comisión Colombiana de Juristas

Defensor de derechos humanos. Abogado de la Universidad Externado de Colombia.

Diplome D'Etudes Approfondies - D.E.A. en Ciencia Política de la Universidad de París I.

Estudios de doctorado en Sociología Política de la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de París (1976-1983).

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