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La Declaración de las Naciones Unidas sobre los defensores de los derechos humanos, historia y proceso de elaboración

Presentación de Petter Wille, Asesor especial de la Institución Nacional de Derechos Humanos, de Noruega (representante de Noruega entre 1995 y 1998 en el Grupo de Trabajo que preparó la Declaración, y presentador oficial del proyecto de resolución sobre la Declaración ante la Asamblea General de Naciones Unidas para su adopción en diciembre de 1998)

Miércoles 19 de diciembre de 2018

 

Introducción

El tema de los defensores de los derechos humanos ha estado en la agenda de las Naciones Unidas (ONU) durante varias décadas. Después de más de 13 años de negociaciones, la Asamblea General de la ONU aprobó la Declaración sobre los defensores de los derechos humanos en 1998. Esto fue un logro histórico. Fue el primer instrumento de las Naciones Unidas que reconocía concretamente la importancia y la legitimidad del trabajo de los defensores de los derechos humanos, así como la necesidad de una mejor protección. La adopción de la Declaración ha facilitado el reconocimiento de los defensores de los derechos humanos y el aumento de su visibilidad, que también allanó el camino para la creación de un mecanismo para su protección. El mandato fue establecido por la Comisión de Derechos Humanos en 2000. El primer titular de este mandato fue un Representante Especial del Secretario General sobre defensores de los derechos humanos, y a partir de 2008 un Relator Especial ha sido nombrado por el Consejo de Derechos Humanos. Gracias a la labor del Representante Especial y de los relatores, así como de los defensores de los derechos humanos, ahora sabemos mucho más sobre su valioso trabajo y su situación, por ejemplo, el impacto de la legislación de seguridad en caso de emergencia, su papel en los procesos de paz y en los países en transición. También sabemos más sobre cómo las restricciones a la libertad de expresión, de asociación y de reunión pacífica impactan su trabajo.

El modo en que el proceso fue iniciado

Este asunto se mencionó por primera vez en una resolución de 1980 de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, la predecesora del actual Consejo de Derechos Humanos. Se trata de la Resolución 1980/23, una resolución que hizo un llamamiento a todos los gobiernos para «alentar y ayudar a las personas y órganos de la sociedad en el ejercicio de sus derechos y responsabilidades, a fin de promover el respeto efectivo de los derechos humanos.» Esta iniciativa debería leerse en el contexto de un período específico, cuando el discurso de los derechos humanos iba adquiriendo cada vez más importancia en la Guerra Fría. En 1975, estados de ambos bloques (del este y el oeste) adoptaron el Acta Final de Helsinki durante la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE). Se declaró en el Acta Final de Helsinki que los derechos humanos son un principio de las relaciones internacionales. Este documento de hecho contiene algunas formulaciones que luego figuraron en la Declaración de 1998. Por ejemplo, los Estados miembros confirmaron el «derecho de las personas a conocer y ejercer sus derechos y deberes en este campo [de los derechos humanos].»

En el período siguiente, los disidentes soviéticos lograron establecer fuertes lazos con activistas y gobiernos del oeste, de forma que se hizo pública la represión de la Unión Soviética. Tras una oleada de detenciones en 1977, las siguientes conferencias de la CSCE fueron utilizadas cada vez más por los gobiernos occidentales como un foro para condenar públicamente a la Unión Soviética por las violaciones de los derechos humanos y citar por su nombre a un gran número de activistas perseguidos en Europa Oriental. El Acta Final de Helsinki, por lo tanto, pasó a ser un importante apoyo para los disidentes soviéticos, que, a su vez, dio lugar a la Resolución 1980/23 de la Comisión de Derechos Humanos y su proceso de seguimiento. Un elemento crucial de la resolución fue el reconocimiento de que la aplicación efectiva de las normas internacionales de los derechos humanos depende de la labor de los activistas y los grupos de la sociedad civil, tanto dentro como fuera de sus correspondientes Estados miembros, y que, debido a dicho trabajo, estas personas estaban expuestas a un mayor riesgo de sufrir represión.

En este contexto, una Subcomisión de la Comisión de Derechos Humanos presentó una serie de principios rectores en marzo de 1984. En una iniciativa de Canadá y Senegal, la Comisión de Derechos Humanos solicitó un grupo de trabajo encargado de preparar una declaración sobre este tema. El Grupo de Trabajo existió hasta 1998 y fue abierto a la participación de todos los Estados. Además, numerosas ONG internacionales participaron también en las negociaciones como participantes o con funciones consultivas. De este modo estaban contribuyendo al desarrollo del activismo de derechos humanos a nivel transnacional, en lugar de solo nacional, que empezó en los años 70.  Se desarrollaron redes entre los países de las ONG de derechos humanos y los disidentes del bloque Oriental, América Latina y Sudáfrica. Estas redes fueron principalmente usadas para intercambiar información sobre las violaciones de los derechos humanos. En las democracias occidentales, se formaron pequeños grupos de acción que promovieron específicamente los derechos para las personas perseguidas como Andréi Sájarov, Nelson Mandela, quienes se consideraron «destacados mártires de la causa de los derechos humanos.» En el marco de las Naciones Unidas, los representantes de varias ONG, por tanto, buscaban un reconocimiento de la defensa de los derechos humanos como un derecho en sí mismo y a exigir condiciones previas necesarias como la libertad de reunión y el acceso a la información y la financiación.

La evolución de la situación internacional

A finales de la década de los 70 y durante la década de 1980, la codificación de los derechos humanos bajo el Derecho internacional alcanzó varios hitos importantes. Por ejemplo, los dos Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos entraron en vigor en 1976. La Convención sobre la eliminación de la discriminación contra la mujer se aprobó en 1979. En 1984, la Convención contra la tortura, y en 1989 la Convención sobre los Derechos del Niño fueron adoptadas. En este contexto, muchos observadores consideraron la preparación de una declaración sobre los defensores de los derechos humanos como precursora de una convención vinculante para la protección de los defensores de los derechos humanos. Desde nuestra perspectiva actual, esta perspectiva de entonces nos puede parecer ingenua si tomamos en cuenta todos los grandes conflictos que han surgido desde entonces.

Durante el comienzo y el final de los trabajos sobre el proyecto de declaración hubo una serie de cambios importantes en todo el mundo, incluidos la caída de la Unión Soviética, así como la caída de la última dictadura militar en América Latina y el régimen de apartheid en Sudáfrica. Aunque estas evoluciones obviamente contribuyeron de forma significativa a la realización de la declaración, hay que recordar que hubo una resistencia considerable a esta declaración hasta el final.

Las líneas de conflicto durante las negociaciones

La principal línea de conflicto durante las negociaciones fue el papel del individuo y de la sociedad civil en la política nacional e internacional. En la primera reunión del grupo de trabajo en 1986 por ejemplo, el representante de la República Democrática Alemana alegó: «La cuestión del individuo debe considerarse en el contexto de principios como la igualdad soberana de los Estados y de la no injerencia en sus asuntos internos». Según esta perspectiva, las cuestiones de derechos humanos se consideran meramente una tarea del gobierno que debería interpretarse y ejecutarse entre Estados a nivel internacional, y por el Estado a nivel nacional. Como consecuencia, el concepto del individuo como sujeto del derecho internacional fue rechazado. El primer borrador de la declaración propuesta por Noruega y Canadá en 1987, en cambio, prestó atención especial a los derechos y a la protección de los defensores de los derechos humanos como personas, no como los derechos de los Estados.

No obstante, sería simplista ver este conflicto como una mera confrontación ideológica entre los bloques oriental y occidental en el contexto de la Guerra Fría. Por una parte, es verdad que este conflicto continuó a influenciar las negociaciones, incluso en la década de los 90. En 1995, la delegación francesa consideró necesario recordar que el tema del grupo de trabajo era la protección de los defensores de los derechos humanos, y no de los Estados miembros. Cualquier mención de derechos específicos para los defensores de los derechos humanos tenía que ser cuidadosamente equilibrado haciendo especial énfasis en sus funciones. Este aspecto queda reflejado también en el texto final de la Declaración de 1998.

Pero, por otra parte, varios Estados Orientales tomaron una posición ambivalente, que debe leerse en el contexto de su apoyo a las luchas contra el colonialismo y el apartheid. Aunque la República Soviética Socialista de Bielorrusia, por ejemplo, afirmó en 1986 que la declaración no debe de apoyar la resistencia de individuos frente al Estado, ya que este último era responsable de garantizar el respeto de los derechos humanos, la delegación añadió que «las excepciones son en casos de regímenes coloniales, racistas o represivos.»

No obstante, se produjo un cambio claro en el clima de las negociaciones como consecuencia de la desintegración de la Unión Soviética. Este cambio se debe principalmente al hecho de que todo el proceso desde 1980 — precisamente a causa de su origen en el Acta Final de Helsinki — fue examinado por el bloque Oriental como un movimiento antisoviético y, por tanto, bloqueado políticamente. Además, muchos de los Estados que habían sido previamente dependientes de Moscú, como la antigua Checoslovaquia, salieron en apoyo de la declaración después de 1989 y, por lo tanto, contribuyeron a un cambio en el equilibrio de poderes en el seno del Grupo de Trabajo en la década de los 90. Rusia retiró su propio proyecto de declaración entre 1990 y 1992.

A raíz de los cambios indicados, el Grupo de trabajo presentó un anteproyecto en la Comisión de Derechos Humanos en 1992, con vistas a formalizar el texto en la próxima reunión anual y presentarlo a la Asamblea General para la sesión de 1993/94.

Sin embargo, los numerosos desacuerdos, tanto en principio y en detalle, significa que pasaran otros cinco años antes de que el grupo de trabajo pudo presentar un texto consolidado a la Comisión de Derechos Humanos en febrero de 1998. Que los miembros participantes fueron capaces de llegar a un consenso era sorprendente y sigue siendo desconcertante hasta hoy, incluso entre los antiguos dirigentes de la negociación. De hecho, en el transcurso de las negociaciones en la década de 1990, muchas de las ONG participantes consideraron retirarse en múltiples ocasiones debido, en gran medida, a la falta de progreso en el proceso. En un procedimiento inhabitual, Amnistía Internacional publicó un documento de acción en 1995, abiertamente denunciando el bloqueo táctico de Cuba, China, Siria y México. La publicación de dicho documento tuvo un impacto significativo en México, pero también en China, que estaba trabajando para mejorar su reputación internacional en este momento. El posterior aislamiento de Cuba en la sala de negociación, cuyo diplomático de alto rango, Miguel Alfonso Martínez, solo podría basarse en una relativamente débil Siria después de que México y China retiraron su resistencia, es un factor importante que podría explicar el compromiso exitoso. Los representantes sudafricanos también informaron de que Nelson Mandela había personalmente invitado a Cuba a renunciar a su incesante resistencia a la declaración. Sin embargo, también se ha señalado que la primera prioridad de los cubanos fue la supresión del Relator Especial de la ONU con el mandato de supervisar la situación de los derechos humanos en Cuba, que se logró finalmente en 1998, posiblemente a cambio de concesiones en otros asuntos de la ONU, tales como la Declaración.

En la medida en que he encontrado, Colombia participó en el grupo de trabajo.Colombia no se encuentra entre los países que intentó debilitar el proyecto de declaración. Su gobierno estuvo representado por el embajador Álvaro Sandoval. Por su parte, la Comisión Colombiana de Juristas, con su director, Gustavo Gallón Giraldo, participó activamente en el grupo de trabajo.

 

Contenido

La versión final mantuvo un compromiso de todas las partes implicadas. Sin embargo, cuando el proyecto fue presentado a la Comisión de Derechos Humanos en 1998, las ONG declararon que el texto representaba un «mínimo» estricto para ellos. Algunas delegaciones, como Australia, también expresaron su decepción por el texto relativamente débil. Inmediatamente después de la adopción de la Declaración por la Asamblea General en diciembre de 1998, Egipto presentó una declaración en nombre de 26 países, con la que se puso de relieve la primacía del Derecho nacional sobre la ley internacional y anunciaron que «diferencias culturales, religiosas, económicas y sociales de las sociedades deben tenerse en cuenta.» Aunque estos países no se hayan opuesto a la adopción de la Declaración, el mensaje que transmite claramente se encaminaba a reducir las expectativas en lo que se refiere a la aplicación de la Declaración.

El título de la Declaración

Aunque generalmente denominada «Declaración sobre los defensores de los derechos humanos», el término «defensor de los derechos humanos» no aparece ni en el título ni en el texto de la declaración. En 1986, la ponente de la Subcomisión, Erica-Irene Daes, recomendaba explícitamente el título «Declaración sobre la protección de los defensores de los derechos humanos.» No obstante, a pesar de su recomendación, el grupo de trabajo optó por la «Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos universalmente» como el título oficial. Si se tiene en cuenta que el término “defensor de los derechos humanos” se empleó con regularidad y sin contradicción por todas las partes durante las negociaciones, su ausencia en la Declaración es aún más sorprendente. Por otro lado, una posible explicación para dicho largo e incomprensible título, y la ausencia de la mencionada, así como la prevención de la misma cláusula, es que se pretendía evitar que la Declaración obtuviera un carácter emblemático como la Declaración Universal de los Derechos Humanos. El largo y complicado lenguaje del texto es considerado como un patrimonio a partir de los primeros años de negociación en la era soviética. Teniendo en cuenta los conflictos incluso después de la caída de la cortina de hierro, no se pudo revisar de forma exhaustiva en los años posteriores.

Por otra parte, al no utilizar la expresión «defensores de los derechos humanos», la Declaración también evita la necesidad de definir con mayor precisión qué se entiende por el término. Los derechos mencionados en el texto únicamente se conceden a toda persona, con independencia de la condición o de la actividad. Este enfoque responde a una preocupación de Amnistía Internacional, que era internamente expuesta a la imputación de que se estaba trabajando en el desarrollo de una identidad corporativa egoísta. Hasta hoy, en las nuevas resoluciones sobre este tema, Rusia sigue presionando a favor de la sustitución del término «defensor de los derechos humanos» por «personas, grupos y órganos de la sociedad» por referencia a la declaración original, y niega la legitimidad del término, en particular debido a la falta de una definición restrictiva — necesariamente. Sin embargo, el hecho de que el ámbito de aplicación de la Declaración se limita a las actividades de los defensores de los derechos humanos mediante medios pacíficos es claro.

Derechos y obligaciones

Mientras que en la Declaración se definen determinados “derechos de las personas, los grupos y los órganos de la sociedad» en su defensa de los derechos humanos, el título de la Declaración estipula ya que tienen obligaciones, también. De este modo, el objetivo mismo de la declaración, la protección de los defensores de los derechos humanos, está oscurecido. La mención de tales derechos y énfasis en obligaciones creó una larga controversia durante las negociaciones en el Grupo de Trabajo. Ya en 1986, Erica-Irene Daes insistió en que la declaración no debe abordar los derechos de las personas o las restricciones de derechos, sino con «derechos, la violación de los mismos y nuevas normas de protección efectiva.» En cambio, durante la sesión de 1996, Rusia argumentó en contra de la mención de los derechos específicos que «el establecimiento de un régimen jurídico especial para los defensores de los derechos humanos debería evitarse». En este sentido, no obstante, la versión final de la Declaración mantiene su objetivo original por la declaración de un derecho a la defensa de los derechos humanos. Por otra parte, la versión final del documento especifica también determinados derechos en los artículos 5 a 8: la libertad de reunión y de asociación; derecho a comunicarse con las organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales; la libertad de información; el derecho a publicar, debatir y llamar la atención del público en cuestiones relacionadas con los derechos humanos; el derecho a desarrollar nuevas ideas en materia de derechos humanos, y a preconizar su aceptación; y el derecho a participar en la vida pública.

En los artículos 9 y 12, la defensa de los derechos humanos está expresamente ligada a un derecho a la protección y el derecho a vías de recurso contra las violaciones de los derechos humanos. Sin embargo, en 1997, a varias Delegaciones les insistieron en un artículo que describe asimismo las obligaciones de los defensores de los derechos humanos, incluida la propuesta de Cuba, que establece «la necesidad de evitar la introducción de consideraciones políticas en sus actividades.» Esencialmente, el deseo de estas delegaciones finalmente cobra forma en el artículo 18, que toma nota de las obligaciones de la persona ante la comunidad, pero sin especificarlas. Cuba, China y Siria también realizaron varios intentos de limitar la declaración únicamente a aquellas actividades que defienden los propios derechos y no los de los demás. Este empeño, sin embargo, fracasó debido a la resistencia de Amnistía Internacional y de otras muchas delegaciones, que consideraron que una declaración con tal restricción carecería de sentido.

Un compromiso que fue el resultado de largas negociaciones se encuentra en el artículo 3, que define la legislación nacional como el marco jurídico para las actividades mencionadas en la Declaración. Dicha definición fue aceptada, ya que dice explícitamente que se refiere a la legislación nacional en consonancia con la Carta de las Naciones Unidas y otras obligaciones internacionales del Estado en la esfera de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

Otro tema difícil era la cuestión de la financiación de las acciones en defensa de los derechos humanos, lo cual retrasó las negociaciones de manera considerable. La propuesta de proyecto de Declaración presentada por Noruega y Canadá, de 1987 incluyó explícitamente el derecho a obtener los recursos financieros de cualquier origen, incluido el origen internacional, en el ámbito de aplicación de la libertad de asociación. Muchas Delegaciones, sin embargo, sintieron que esto podía representar una amenaza para su soberanía nacional, por lo que insistieron en realizar modificaciones en lo que se refiere a la financiación de la defensa de los derechos humanos. Cuba, con el apoyo de algunos otros países, propuso incluir cláusulas adicionales en el documento final, tales como «legales», «abiertas» o «procedentes de una fuente legítima».

Además, Cuba solicitó una cláusula de prohibición de financiación directa e indirecta de gobiernos extranjeros. Cuando este debate quedó sin resolver en 1997, Canadá manifestó la opinión de que «el silencio sobre la cuestión de los recursos era el enfoque más prometedor». A la sugerencia de Sudáfrica, subrayando la importancia de la financiación extranjera de las ONG contrarias al apartheid, el Grupo de Trabajo adoptó el artículo 13, que dice lo siguiente: «Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a solicitar, recibir y utilizar recursos con el objeto expreso de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales por medios pacíficos, de conformidad con el artículo 3 de la presente Declaración.»

Impacto

20 años después de su adopción, es justo decir que la declaración ha tenido repercusiones considerables. La Declaración establece por primera vez un derecho a defender los derechos humanos y, por lo tanto, otorga asíuna explícita legitimidad a las actividades que se realizan a menudo con riesgo de la salud o la vida de las personas. Mientras que muchas ONG han descrito el texto aprobado como un «mínimo absoluto», y algunas todavía defendían la idea de un convenio vinculante, el texto parecía a sus oponentes como inofensivo y, por tanto, un gesto simbólico con ocasión del aniversario 50 años después de la adopción de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Ambas partes, sin embargo, subestimaron el impulso que la Declaración adquiriría.

Aunque la Declaración no está a la par con el impacto de la Declaración de 1948, se puede considerar que establece una identidad para un grupo de agentes que están cada vez más enfocados en la protección y la promoción de los denominados «defensores de los derechos humanos». La aparición y la alianza de estos agentes, sin embargo, en gran medida se inició ya durante el proceso de negociación.

Este proceso de expansión de los sistemas de apoyo a los defensores era vital por nuevos avances a nivel de la ONU. En lugar de seguir la vía de un convenio vinculante, la comunidad de ONG abogó por el establecimiento de un anclaje institucional en el sistema de las Naciones Unidas inmediatamente después de que la declaración hubiese sido aprobada. A iniciativa de Noruega, en el año 2000 la Comisión de Derechos Humanos solicitó al Secretario General que designara un representante especial. La función principal de este nuevo Representante Especial era informar sobre la situación de los defensores de los derechos humanos en todo el mundo, así como definir las posibles medidas de protección, ytambiénrecibir, examinar información, así como responder a la misma, sobre la situación de los defensores de los derechos humanos.

La recomendación fue aprobada con 50 votos a favor y tres abstenciones (procedentes de China, Cuba, y Ruanda). Kofi Annan, nombró a la experimentada abogada de derechos humanos pakistaní, Hina Jilani, cuya experiencia y en particular los trabajos que había realizado a la fecha, eran aún reconocidos por la comunidad de las ONG, por lo que constituía una base de gran solidez para el puesto.Posteriormente, el mandato de un Representante Especial fue integrado como Relator Especial en el sistema de procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos de la ONU.

Noruega ha mantenido un papel de liderazgo en el tema de los defensores de los derechos humanos al presentar resoluciones sobre el tema en el Consejo de Derechos Humanos y la Asamblea General, a intervalos regulares. Junto con estas resoluciones, el mandato ha contribuido considerablemente a la visibilidad de los defensores de los derechos humanos en la escena internacional. El mandato presenta informes anuales al Consejo de Derechos Humanos, así como en la Asamblea General. Los informes suelen explorar un determinado aspecto, tales como la situación de los defensores de los derechos medioambientales o las mujeres y los derechos de las personas LGBTI.

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha publicado una ficha informativa n.º 29, titulada «Defensores de los derechos humanos: Proteger el derecho a defender los derechos humanos.» La ficha interpreta y resume la Declaración y propone maneras en las que se podría ayudar y brindar protección a los defensores de los derechos humanos.

La Declaración también ha tenido repercusiones importantes a nivel regional. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha creado su propio relator especial sobre el tema. La Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos también ha creado dicha posición para África. La Unión Europea (UE) y el Consejo de Europa han adoptado directrices sobre los defensores de los derechos humanos. En 2015, se puso en marcha una iniciativa de la UE ProtectDefenders con el fin de proteger defensores de los derechos humanos especialmente vulnerables.

A nivel internacional, sin embargo, la Declaración también se utiliza para justificar posiciones regresivas. Cuba, por ejemplo, solicita regularmente, que el artículo 3 de la Declaración (sobre la legislación nacional) y el artículo 17, que identifica posibles restricciones a los derechos mencionados, se reflejen adecuadamente en las nuevas resoluciones sobre la materia. Como se ha indicado anteriormente, Rusia señala con frecuencia la falta de las palabras «defensores de los derechos humanos» en la Declaración, a fin de sustituirla en cada documento oficial por «las personas, los grupos y los órganos de la sociedad.» Estos esfuerzos muestran que la resistencia a su idea esencial no desaparece. A pesar de estas fuerzas opuestas, y a pesar de la oposición encontrada y pese al hecho de que la Declaración no se haya convertido en una ley vinculante a nivel internacional, la Declaración de 1998 representa un elemento clave en la labor de defensa de los derechos humanos y de los defensores de los derechos humanos. La relevancia inmediata de la Declaración en el terreno donde los agentes llevan a cabo su laborsigue siendo cuestionable debido a su lenguaje rígido y calculado, pero el reconocimiento internacional posterior que ha recibido la Declaración sin duda ha traído cambios de gran importancia. La Declaración puede considerarse tanto como un síntoma y un catalizador de un movimiento en favor de los derechos humanos que cada vez está más interesado en los agentes locales que participan activamente en los derechos humanos que propuso Kofi Annan:  — Ayudar a proteger mejor los derechos de todos nosotros.

Bogotá, 13 de noviembre de 2018

 

[1] Presentación realizada en el evento de conmemoración de los 20 años de la Declaración de Naciones Unidas sobre Defensoras y Defensores de Derechos Humanos, organizado por la Embajada de Noruega, la Oficina en Colombia de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Cancillería colombiana, el 13 de diciembre de 2018, en Bogotá. Este documento se publica en la página web de la Comisión Colombiana de Juristas con autorización de su autor. Puede reproducirse dando el debido crédito a la publicación y al autor.